□ 前沿話題

□ 單平基 （東南大學法學院教授，最高人民檢察院民事檢察研究基地主任）

值此公益訴訟立法的關鍵時刻，亟須探討環境民事公益訴訟的懲罰性賠償適用問題。黨的二十大報告強調，“加強檢察機關法律監督工作。完善公益訴訟制度”。其中，民法典首次將懲罰性賠償納入環境污染、生態破壞侵權責任（第一千二百三十二條），對生態環境保護意義重大，但該條表述為“被侵權人”有權請求相應的懲罰性賠償，未明確公益訴訟可否適用，導致學界分歧甚大，且司法實踐亦呈現混亂景象，需從解釋論界清，防止過罰失當，以助推其科學適用。

環境民事公益訴訟適用懲罰性賠償的學說歧見及實踐困境

對環境民事公益訴訟是否可適用懲罰性賠償，理論界和司法實踐形成支持和反對兩種觀點。支持者認為，懲罰性賠償與環境民事公益訴訟在制度功能上具有內在契合性，均蘊含生態環境保護的法目的。反對者認為，民法典第一千二百三十二條的用語為“被侵權人”，得以請求懲罰性賠償者為特定的受害者，而公益訴訟缺少特定受害人，懲罰性賠償無法在公益訴訟適用。司法實踐亦未形成共識。有的法院支持懲罰性賠償的主張，主張這契合民法典保護生態環境的內在意旨。但是，有的法院認為，公益訴訟懲罰性賠償尚無明文規定，應不予支持。

為此，以下問題亟須回答：在環境民事公益訴訟中適用懲罰性賠償是否具有正當性？民法典第一千二百三十二條中“被侵權人”僅指普通的私法受害人，還是包括作為不特定受害人代表的檢察機關和環保組織？懲罰性賠償在民事公益訴訟中的泛化適用有何弊端？如何確定懲罰金額的衡量因素與具體的賠償標準？這些問題也是困擾司法裁判的難點。

環境民事公益訴訟適用懲罰性賠償的證成

懲罰性賠償與傳統私法責任不同。傳統私法責任最關注如何補償或分擔損失。與此不同，民法典確立懲罰性賠償（第一千二百三十二條）的制度意蘊并非填補損害，而是加大故意污染環境、破壞生態行為的違法成本，本質是運用私法機制實現本應由公法實施的懲罰和威懾功能，警示其他潛在的侵權者，起到預防違法的法效果。

環境民事公益訴訟適用懲罰性賠償具有正當性。第一，從請求權主體看，需通過公益訴訟救濟生態環境損害。國家規定的機關或法律規定的組織有權提起訴訟，具體包括檢察機關、符合條件的社會組織（環境保護法第五十八條第1款）。第二，從受損客體看，適用懲罰性賠償契合救濟生態環境損害的實踐需求，僅適用填補性損害賠償無法阻遏嚴峻的生態環境污染趨勢。第三，從體系解釋看，民法典將環境污染、生態破壞明確為環境侵權類型，擴大了環境侵權的客體范圍，使此類訴訟擁有了實體法依據。第四，從救濟范圍看，若僅依循填補原則，可能忽視所受損失者的多數性、環境和生態修復的長期性、生態環境損失的潛伏性。第五，從法功能看，故意污染環境、破壞生態的行為對生態環境造成嚴重損害，巨大的經濟利益往往誘使行為人罔顧法律。此時，傳統民事侵權責任的填補性、行政處罰的嚴格法定性，已無法進行遏制，而懲罰性賠償可對加害行為進行威懾或阻遏。

環境民事公益訴訟泛化適用懲罰性賠償的弊病

其一，在公益訴訟中，若不加區分地泛化適用懲罰性賠償，會產生較私益訴訟更嚴重和不利的法效果。懲罰性賠償蘊含報復性元素，僅能作為填補性賠償的補充。若泛化適用，一方面將使侵權人不能承受責任之重，另一方面也極易使公眾產生“司法機關借保護生態環境公益之名行制裁當事人之實”的錯覺，引發不良法效果。

其二，泛化適用懲罰性賠償易致多重法律責任疊加。若生態環境侵權行為同時涉及行政違法，乃至刑事犯罪，那么，就會出現公益和私益的交織，且蘊含民事、行政和刑事等多重法律關系，侵權人需面對民法中的填補損害賠償、懲罰性賠償以及行政罰款，甚至刑事罰金這四重疊加性的財產性賠償或處罰，將無法承受“一事數罰”之重，會極大影響行為自由。

其三，泛化適用懲罰性賠償違反合法和必要性原則。依循私法自治原理，除非具有合法依據且契合必要性，檢察機關作為公權機關都應秉持謙抑性，堅持窮盡其他更優機制原則，謹慎介入私法領域。若經由環保行政執法可實現生態環保的目的，檢察機關便無必要提起民事公益訴訟，其應作為窮盡其他救濟手段之后迫不得已適用的“替補”制度。

其四，泛化適用懲罰性賠償會沖擊民事訴訟對抗性。其中，檢察機關角色的雙重性（起訴主體和法律監督者）以及民事訴訟的制度構造，共同決定著其提起公益訴訟應秉持謙抑性。在公益訴訟中，檢察機關亦需恪守民事訴訟的基本原理、原則和程序，既不應影響審判機關的中立性及司法權的固有邊界，也不能影響其他訴訟當事人處分權的行使。

環境民事公益訴訟適用懲罰性賠償的規制

為防止懲罰性賠償在環境民事公益訴訟中泛化適用，需規制其適用條件。首先，侵權行為具有違法性。這和填補性損害賠償不同，根源在于此項制度蘊含的懲罰性本質。其次，侵權人具有主觀故意性。若侵權人沒有主觀故意，就沒有懲罰的必要。再次，污染環境、破壞生態造成嚴重后果。這種嚴重后果須客觀上已發生，而不能處于將發生的狀態。它在預防性環境民事公益訴訟中不應適用。最后，請求權人對適用懲罰性賠償應負舉證責任，這與一般環境污染侵權舉證責任倒置不同。

未來立法中，應明確懲罰性數額的衡量因素和賠償標準。第一，應考量侵權人的惡意程度，使具體金額與行為的違法性和主觀惡意相對應。第二，具體數額需視案件事實、行為違法性質、污染物種類、污染環境和破壞生態行為的情節、污染環境或破壞生態的程度、侵權人獲益狀況、認知水平、承擔責任的經濟能力、有無采取積極補救措施等而定。第三，懲罰性賠償更多應在填補性損害賠償、行政罰款、刑事罰金適用后仍無法彌補生態環境損失時方得適用，若此三項法律責任已起到相應法律效果，懲罰性賠償就不應再“越俎代庖”。第四，宜以侵權人導致損害金額或非法獲利金額為基數，設置懲罰性賠償的倍數幅度，以限制司法機關恣意裁量，實現適用但又不泛化或濫用懲罰性賠償的法目的。

（原文刊載于《政法論壇》2023年第6期）